catastro

La Ley 13/2015 era defectuosa. Le he dado varias vueltas al comienzo de este artículo, esa es la verdad, pero no he visto forma alternativa de plantearlo. Es mejor empezar sin paños calientes. Y no era ni es defectuosa por su aspiración, que es encomiable y algo que muchos reclamamos: la definición del objeto de derecho, en términos de propiedad inmobiliaria.

Era defectuosa, en primer lugar, por su pobre aplicabilidad. Porque no define procesos de resolución de los casos en los que la geometría inmobiliaria sea imprecisa o, directamente, errónea.

Era defectuosa por su idea de que la cartografía catastral es una buena base para una definición jurídica de la geometría inmobiliaria. Esto es, cuanto menos, ingenuo. Pero no porque “Catastro este mal”, argumento manido, recurrente y limitado de aquellos que no entienden la finalidad de este organismo. Su objetivo, el fiscal, permite rangos de tolerancia más amplios ya que, al fin y al cabo, solo necesita asociar un sujeto tributario a un espacio de terreno, sin que esto haya supuesto nunca mayores connotaciones, especialmente legales. Siempre que cada porción de terreno tenga un pagador asociado, Catastro está bien. Así que no es que “Catastro este mal”, sino que “Catastro no sirve”.

Era defectuosa por no atreverse a articular criterios y procesos técnicos reales para la generación de la representación gráfica. Un reglamento que establezca mínimos de calidad y responsabilidades derivadas.

Era defectuosa porque, a pesar de su clara intención de mejorar los procesos de seguridad jurídica, se dejaba contaminar por los menos exigentes procesos administrativos catastrales.

Pero sobre todo, la reforma de la Ley Hipotecaria y del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario era defectuosa en todo lo anterior hasta la llegada de la resolución del pasado 7 de octubre de 2020.

Hay quien defiende que, ante la difícil comunicación entre los Registros de la Propiedad y la Dirección General de Catastro, lo ideal para alcanzar la coordinación es buscar la subsanación catastral por la vía de la declaración administrativa y entonces, con una geometría catastral actualizada, buscar la coordinación. Pero esto suponía sustituir las garantías del proceso registral de consulta de colindantes —que incluirá a catastrales y registrales— por un mero procedimiento administrativo de audiencia —que, además, solo incluiría a titulares catastrales—.

A esto ha de añadirse que, a pesar de los reducidos márgenes de error manejados por la técnica topográfica, lo referido al margen de tolerancia técnica de Catastro, regulado en el RD 1464/2007, seguía plenamente vigente. De tal manera que si optábamos primero por la corrección catastral, podíamos ver nuestras pretensiones ahogadas en esa limitación, porque el organismo tributario no consideraba necesaria la alteración. La nueva resolución plantea la posibilidad de que el titular registral opte por la mejora de la precisión, perfeccionando la descripción geométrica incluida en el folio real, anteponiendo este derecho al criterio de identidad, que parece solo planteado como auxilio para despejar eventuales dudas fundadas; a diferencia de los mencionados márgenes de tolerancia catastrales que eran impuestos sin posible opción del titular —una muestra más del objetivo tributario, y no legitimador de derechos, de Catastro—.

La merma en la seguridad jurídica era tremenda. Resulta que dar prioridad de entrada a la cartografía catastral no solo era ingenuo, sino también imprudente. Esto también parece haberse solventado con la nueva resolución, que articula una serie de procesos y casuísticas que hace más atractiva la tramitación por la vía del Registro de los Propiedad.

Aunque la resolución conjunta publicada en 2015, al poco de la propia normativa de reforma, parecía dejar entrever el enfrentamiento entre dos gigantes por la hegemonía cartográfica y que, mientras se lanzaban piedras, las esquirlas de la lucha saltaban irremediablemente sobre la ciudadanía; la nueva resolución se atreve a establecer criterios técnicos en términos de precisión métrica, márgenes de tolerancia y condiciones topológicas; dotando de una mayor rigurosidad a la representación gráfica que acceda por la vía registral.

Al final se que estoy aquí, en este mi Speakers’ corner, vociferando al viento —tiene un punto de acción terapéutica y otro poco de reseña vital—, sin una certeza real de mi audiencia y, hasta esta nueva resolución conjunta, me preguntaba, con la incredulidad de un lustro de reforma, si tal vez la solución a este defecto de nacimiento, después de tantas idas y venidas, no sería, precisamente la “no coordinación”.

¿A quien beneficiaba la coordinación? ¿Acaso no defendemos que la seguridad jurídica inmobiliaria y el cobro de tributos son dos cuestiones diferentes y separadas cuyo único nexo común es que se ejecutan sobre elementos territoriales? También el urbanismo, las redes de distribución eléctrica o las dispersiones zoológicas se ejecutan sobre elementos territoriales y no aspiramos a ninguna coordinación ¿Por qué tanto empeño en una base gráfica única cuando, cada vez más y en un mundo de datos geolocalizados, nos rodeamos de múltiples bases gráficas adaptadas cada una a la información que pretenden representar?

Ahora observó el nuevo escenario con un moderado optimismo —está por ver su aplicación e implantación real más allá de la teoría—. Y lo veo porque creo que lo verdaderamente importante es la inscripción de la representación gráfica en los Registros de la Propiedad. Si, por supuesto que está muy bien que haya una comunicación desde estos hacia Catastro informando de las representaciones gráficas inscritas, pero si este no se da por informado o demora la respuesta, no hace falta recurrir a la excepción del artículo 10.5 LH, porque la geometría inscrita ya gozará, con el acto de inscripción registral, de los beneficios del artículo 38 LH (art. 10 LH), y porque según sigue recogiendo el artículo 3 del TRLCI, el contenido del Catastro se presumirá cierto salvo los pronunciamientos del Registro de la Propiedad, que siempre prevalecen. Lo verdaderamente importante es anteponer la seguridad jurídica preventiva por encima de la laxitud administrativa y preservar los medios y garantías de este sistema y sus operadores. Lo verdaderamente importante es la existencia de una base de datos gráfica que recoja la geometrías de los objetos de derecho. Esto, que era una creencia personal y profesional, una lectura concreta de la situación, parece haber sido recogido de manera explicita en esta nueva resolución.

LAS VIRTUDES GENERALES

Tal vez la mía sea una percepción errada que surge de una visión sesgada del asunto, pero alcanzo la misma conclusión si enfrento las que se decían las novedades de la Ley 13/2015 según el propio Ministerio de Justicia:

Gran avance en cuanto a procedimientos y garantías en la delimitación geográfica de las fincas registrales y su coordinación con Catastro potenciando la interoperabilidad entre el Registro y el Catastro.

Claro que una ley, que ya en el segundo párrafo de su preámbulo alude a la coordinación entre Registro de la Propiedad y Catastro, supone un gran avance en la coordinación entre el Registro de la Propiedad y Catastro. Pero porque genera la obligación de forma directa, no porque la mejora surja como consecuencia de una regulación que lo promueva. La pregunta en consecuencia es clara: ¿Qué mejora surge como consecuencia de tal obligación de coordinación con respecto a la más simple inscripción de la representación gráfica del objeto de derecho? Cuestión, esta última, que si me parece un acierto largamente demandado ¿Cuáles son esas mayores garantías derivadas de la coordinación?

Desjudicialización de los procedimientos eliminando la intervención de los órganos judiciales sin merma alguna de los derechos de los ciudadanos.

Este argumento es confuso, pudiendo rozar lo falaz. Todo depende de cuántas intención hubiera en intentar hacer pasar el concepto desjudicialización por sinónimo de una menor litigiosidad. Porque si es cierto que la reforma de la Ley Hipotecaria supone desjudicialización de procesos, pero no como consecuencia de una mayor seguridad jurídica, sino como el efecto directo de sacar de los juzgados determinados procesos no litigiosos de deslinde de fincas. Y específicamente refiero su no litigiosidad porque si estos procesos desjudicializados no se resuelven por la vía amistosa, vuelven de nuevo al cauce judicial.

No me parece mala idea sacar procesos de unos juzgados sobresaturados, especialmente cuando hay fuera de ellos profesionales con las mismas capacidades y que ofrecen las mismas garantías que las de un letrado de la administración de justicia, pero no veo como afecta positivamente a esto la coordinación de este ámbito jurídico con el ámbito administrativo del Catastro.

Modernización en las relaciones que han de existir entre el Catastro y Notarios y Registradores.

Una vez más la frase es tendenciosa. No hay duda de que el Catastro se nutre de la información que surge de los Registros de la Propiedad, como cambios de titularidad o alteraciones de uso, por poner un ejemplo; pero precisamente la información gráfica es aquella en la que ambas instituciones gozan de mayor independencia.

Por ejemplificarlo, Catastro también alimenta su base de datos, y así debe ser, de la información que le puedan trasladar las corporaciones locales, pero no por ello se ha planteado la coordinación su base gráfica con la del planeamiento urbanístico de cada municipio. Y eso que la delimitación jurisdiccional de los municipios en Catastro es discordante con las fuentes oficiales y un constante foco de confusión.

Procedimiento para posibilitar al interesado la puesta de manifiesto y rectificación de la representación catastral si ésta no se correspondiese con la de la finca registral; en ambos casos con salvaguarda de los derechos de los colindantes.

A los efectos administrativos de Catastro los derechos de los colindantes ya se encuentran salvaguardados por la preceptiva notificación propia del procedimiento de subsanación de discrepancias, por lo que la coordinación no supone mejora. Este mismo proceso de subsanación ya permite poner de manifiesto y rectificar la representación catastral si está no coincide con la registral.

Se podría entender que se asume la descripción registral como correcta pero, aunque no fuese el caso, preexisten procedimientos hipotecarios que permiten su actualización con la mayor de las garantías.

Acceso de forma sencilla y gratuita a posibles interesados a conocer qué porción concreta del territorio está siendo o ha sido objeto de algún procedimiento registral que afecte a su descripción y delimitación geográfica.

En este último aspecto la intervención catastral es ya tan innecesaria que ni se menciona; quizás a sabiendas de que ese es un aspecto ya cubierto por el sistema Geobase y de bases gráficas registrales: una herramienta que realmente responde a una necesidad social sin necesidad de una obligación normativa.

En definitiva, la interacción Catastro-Registro de la Propiedad, más allá de la ya existente antes de la Ley 13/2015, no aporta por si misma los efectos prescritos, sino que estos efectos visibles son resultado de la mejora de mecanismos, previos y ajenos a la coordinación, que afectan a las funciones de estos organismos por separado o que redundan en cuestiones ya reguladas.

Tal vez sea esa la razón del escaso éxito de la pretendida coordinación, ya que uno de los puntos más frágiles de la misma es, precisamente, la mejorable comunicación entre ambos organismos en cuanto a la coordinación gráfica; mientras otros aspectos de la reforma, como la inscripción de una representación gráfica y la consiguiente adquisición por parte de la misma de la salvaguarda del artículo 38 LH, si se han visto potenciadas y han influido en una mejora sustancial de la seguridad jurídica.

LA RESOLUCIÓN DE 7 DE OCTUBRE DE 2020

En resumen, y volviendo al inicio del artículo, la aspiración de definir el objeto de derecho era encomiable e ideal porque, por un lado dota de entidad física a la descripción literal y permite situarla sobre el territorio y, por otro, completa el puzle parcelario donde cada una de las anteriores es una pieza dando la posibilidad de advertir a terceros y salvaguardando sus derechos. Es el desarrollo ejecutivo paradigmático del deslinde del Código Civil. Donde yerra la norma es en esa obsesión por establecer una innecesaria e ineficaz comunicación con Catastro, un organismo dedicado a otro asunto, al que se le daba papel protagonista en un campo que no era el suyo. Es cierto que Catastro dispone de un parcelario continuo y aparente; pero precisamente el hecho de ser aparente lo hace incompatible con ser veraz, algo inaceptable por quien busca la seguridad jurídica.

Tal vez con hacer a Catastro fuente cartográfica subsidiaria a falta de deslinde técnico hubiera bastado, pero igual estoy yo obviando el perenne trasfondo de intereses corporativos. Porque priorizar la cartografía catastral sobre cualquier otra tiene una derivada curiosa: la cartografía, precisamente, es un punto estratégico tal que, si Catastro adquiere cada vez una posición más preferente —cosa que se logra haciéndola entrar en los registros de la propiedad y dotándola de trascendencia jurídica—, este organismo puede terminar por asumir las funciones registrales al haber logrado desplazar y vaciar de contenido a los propios Registros. Esto ya ocurre en modelos como el holandés, donde Kadaster asume de forma unificada las funciones jurídicas y tributarias; formato, por cierto, del que el Catastro español se ha mostrado admirador y defensor en no pocas ocasiones.

En este contexto aparece este nuevo documento de desarrollo de la Ley 13/2015, que da un vuelco absoluto a la situación. De esta forma, lo que originalmente parecía el camino hacia la imposición de una cartografía de limitada calidad como referencia de la seguridad jurídica en el mercado inmobiliario se ha tornado, inteligentemente y por medio de esta nueva resolución conjunta, en la instrumentalización de dicha cartografía para servir a los mismos fines pero bajo los estrictos requisitos y controles del operador jurídico. Se avanza considerablemente en esta línea al plantear:

1.- Como se decía antes, da la sensación de que el Registro de la Propiedad se posiciona por delante de Catastro al asumir, con mayores y mejores efectos, la subsanación de las discrepancias geométricas. Catastro se mantiene como la solución rápida y sencilla, aunque menos eficaz, siendo ideal para aquellos casos que no presenten controversia. El Registro de la Propiedad, por su parte, adapta el proceso, a través de los diferentes procedimientos establecidos en la reforma de 2015, dando una mayor solidez y garantía jurídica al resultado. No conviene olvidar tampoco que los procesos por vía registral implican comunicaciones con Catastro, que tienen mayor garantía que las meras declaraciones del titular ante Catastro. El técnico competente pasará a reconocerse por proponer, en cada caso, la solución mas adecuada, y ya no solo por ser un mero ejecutor de representaciones gráficas (apartados sexto, séptimo y octavo).

2.- Se da una solución apropiada al problema de los giros y desplazamiento —adecuadamente renombrada como posicionamiento absoluto—, ya que generaba una curiosa irregularidad: daba peso de validez a geometrías erróneas, que llegaban reportadas como un giro y/o desplazamiento cuando, en realidad, no existía tal. Ese giro y desplazamiento, una cuestión que venía a poner de manifiesto un eventual error en la cartografía catastral, quedaba pendiente de su comprobación por el órgano tributario, que estudiaba la incidencia a escala de polígono o de área más extensa. No pocas veces, el giro y desplazamiento declarado se desestimaba por haber sido una interpretación inadecuada del declarante; pero el daño en el folio real ya estaba hecho. Al obligar a la presentación duplicada de loas coordenadas originales y las supuestamente desplazadas, el Registro dispone de herramientas para validar, llegado el momento, el listado que corresponda. Un filtro más para aquellos técnicos que no sean capaces de diferenciar simples incertidumbres de posicionamiento relativo —discrepancias geométricas— de errores de posicionamiento absoluto —giros y desplazamientos— (apartado séptimo).

3.- Se aborda también la respuesta a la inscripción de fincas incluidas en diseminados catastrales (apartado cuarto, punto 2).

4.- Aparece la consideración de “criterio de identidad gráfica” (ANEXO II), que flexibiliza la identificación de fincas y parcelas por medio de los “márgenes de tolerancia gráfica” (punto tercero y ANEXO II) y favorece, en la vía registral, criterios de control similares a los catastrales definidos en el  RD 1464/2007. No obstante, y a diferencia de lo que ocurriese con los criterios de Catastro, el Registro de la Propiedad abre la posibilidad de aceptar la representación gráfica georreferenciada alternativa aportada por el titular de derechos por medio de lo que denomina “derecho a la mejora de la precisión métrica” (apartado segundo). Es decir, el “criterio de identidad gráfica” no es un filtro finalizador para evitar modificar y desestimar una posible mejora de precisión, como ocurre en la cartografía catastral —antepone lo suyo a lo aportado—, sino un medio de comprobación y aseguramiento para el Registro de la Propiedad en caso de duda fundada y a la hora de validar esa mejora de precisión —contempla la posibilidad de anteponer lo aportado a lo catastral, siempre que se encuentre dentro del margen de tolerancia—.

5.- Se concibe de forma explicita la posibilidad, hasta ahora resuelta casi de manera improvisada, de rectificar posibles errores en la geometría coordinada sin necesidad de recurrir a la vía judicial; única forma de cuestionar un procedimiento registral firme (apartado noveno).

6.- Se controlan y acotan los posibles efectos de las constantes alteraciones de cartografía catastral producidas durante las revisiones catastrales (apartado décimo).

7.- Se da utilidad coordinadora al Informe Catastral de Ubicación de las Construcciones (ICUC), que hasta ahora permanecía en un limbo extraño (apartado undécimo). En términos de ocupación de suelo, no deja de ser también muy interesante el precepto incluido en el ANEXO II, dentro del apartado referido al “criterio de identidad gráfica”, punto 3; donde establece la necesidad de inscribir la representación gráfica del solar de forma simultánea a la de la edificación cuando esta ocupe la totalidad del mismo o cuando existan dudas sobre posibles intersecciones en medianerías.

8.- Se resuelve de manera concreta, sencilla y eficaz la variada casuística de colindancia con el Dominio Público, sin evadir los supuestos de Dominio Público no deslindado, más común de lo deseable. Se protege también el dominio privado al plantear la necesidad de un documento acreditativo de la titularidad del suelo, evitando así abusos y forzando al cumplimiento de la obligación de la Administración de tener deslindados su bienes. Se busca poner fin, también, a los tan molestos, desde el punto de visto técnico, viales sin catastrar (apartados duodécimo y decimotercero).

9.- Por último, abre también una interesante puerta a la inscripción de la representación gráfica cuando se de una reordenación de la propiedad derivada de procesos de naturaleza urbanística, expropiación o deslinde administrativo, entre otros (apartado decimocuarto).

10.- Termina poniendo negro sobre blanco una incidencia habitual en las zonas limítrofes de municipios y distritos hipotecarios: como se ejecuta la correlación entre fincas y parcelas y quien es competente (apartado decimoquinto).

CONCLUSIONES

Es indudable que la nueva resolución da un impulso sin precedentes a la definición geométrica del objeto del derecho de propiedad; algo que no deja de resultar curioso ya que supone que tras años de parcelario catastral es un órgano eminentemente jurídico el que propone, asume y lidera el avance técnico. Sin embargo, la reforma de 2015 de la Ley Hipotecaria y la sustancial mejora de esta resolución se quedan a un diminuto paso de dar carpetazo definitivo a la importante litigiosidad aún presente en el ámbito de los derechos reales. Así, para no dejar huérfana la delimitación y ubicación geográfica de los bienes inmuebles sería necesario abordar un planteamiento algo más ambicioso basado en tres sencillos aspectos.

El primero, reconocer las finalidades diferenciadas del Catastro y los Registros de la Propiedad que, aún actuando sobre unas realidades coexistentes y mayoritariamente coincidentes, no terminan de ser idénticas. Ni han de serlo, por tener finalidades distintas: tributaria, la primera, y de seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario, la segunda.

En consecuencia, motivar la creación de una base de datos gráfica, de alcance nacional y asociada a todos y cada uno de los registros de la propiedad, ya sea de gestión directa o por terceros, que aloje la geometría jurídica de las fincas inscritas con junto con la documentación técnica que lo sustente. Si está coordinada, mejor, pero no es un elemento que pueda condicionar lo demás.

En segundo lugar, la práctica de manera preceptiva, como ocurre en otros países de nuestro entorno, de un proceso técnico-jurídico de deslinde para la efectiva inscripción en el registro de la propiedad de cualquier modificación hipotecaria o inmatriculación de finca. Aunque de facto el marco operativo ya se encuentra constituido en los supuestos de obligatoria coordinación incluidos en el artículo 9.b LH, nacido en la reforma de 2015, no estaría de más oficializarlo ni sería inoportuna la definición de un procedimiento técnico que lo dote de garantías y descargue la responsabilidad en un profesional de corte técnico.

Esto requerirá necesaria, complementaria e inexcusablemente, el apoyo, incluso fomento, de un perfil académico que, con clara base técnica, conjugue y amplíe estos conocimientos con un entendimiento de los mecanismos básicos del Derecho que afectan a la propiedad inmobiliaria. Este profesional estará llamado a ser un coaligado con los operadores jurídicos y alineado en sus prácticas con los principios hipotecarios.

Esta es, en todo caso, mi lectura del contexto actual, que puede no ser la más acertada, pero si que es parte del planteamiento al que pretendo darle continuidad en mi candidatura a la presidencia de la Asociación Española de Geómetras Expertos.